|
Utvrđen Nacrt Zakona o planiranju i izgradnji
27.04.2017

Ministarstvo održivog razvoja i turizma je dostavilo Zajednici opština Predlog Zakona o planiranju i izgradnji, sa zahtjevom za dostavu eventualnih primjedbi i sugestija. Kako je Zakon o planiranju i izgradnji jedan od najznačajnijih propisa za lokalnu samoupravu i kako se Predlogom Zakona uvode brojne novine koje će značajno uticati na funkcionisanje i finansijsku održivost lokalnih samouprava, Odbor za prostorno planiranje Zajednice opština je, na osnovu pristiglih sugestija iz opština, na sjednici održanoj 13. aprila 2017. godine u Podgorici pripremio jedinstveno Izjašnjenje na Predlog Zakona o planiranju i izgradnji i dostavio Ministarstvu održivog razvoja i turizma na dalje postupanje.

U Izjašnjenju je posebno naglašeno da:

  • Koncepcijski Predlog Zakona o planiranji i izgradnji uvodi radikalne reforme i u najvećem djelu predstavlja novine u odnosu na rješenja iz važećeg Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata, kao i u odnosnu na Nacrt zakona, te bi zbog tih okolnosti, budući da se ovim Zakonom utvrđuju rješenja koja se odnose kako na državni i lokalni nivo vlasti, tako i na privredu i najveći broj građana Crne Gore, bilo neophodno isti vratiti u fazu nacrta i o njemu povesti široku javnu rasprava i u tom procesu posebno konsultovati lokalne vlasti koje su nosioci najznačajnih ovlašćenja u pravnom sistemu Crne Gore za obezbjeđivanje i uređivanje odnosa za funkcionisanje lokalnih zajednica u cjelini, kao i za unapređenje uslova za zadovoljenje osnovnih potreba građana i omogućavanje nesmetanog obavljanja privrednih aktivnosti.
  • Predlogom Zakona o planiranju i izgradnji, u značajnom broju odredbi, povrijeđeno je pravo na lokalnu samoupravu, i to:
  • Predlogom Zakona se ne predviđa nijedan planski dokument čije je donošenje u nadležnosti jedinica lokalne samouprave, čime se onemogućavaju opštine da upravljanju prostorom na svojoj teritoriji, a posljedično ni da se bave lokalnim ekonomskim razvojem, što je u biti iskonski razlog uspostavljanja lokalne samouprave kao organa vlasti najbližeg građanima;
  • Predlogom Zakona se ukidaju sopstveni poslovi lokalne samouprave u dijelu upravljanja i uređivanja privremenih i pomoćnih objekata, kao i u dijelu vršenja nadzora nad ovim poslovima i prenošenja istih poslova na državni nivo, i to pojedinca (glavni državni arhitekta) i inspekcijski organ (kojih u ovom trenutku ima po našim saznanjima samo petnaestak operativaca koji treba da pokriju teritoriju Crne Gore, a kojima su ovi poslovi pridodati uz osnovne poslove – inspekcijski nadzor u odnosu na planiranje prostora, izgradnju objekata i zaštitu prostora od nelegalne gradnje), pri čemu se nijesu dovoljno sagledali tipovi privremenih objekata prilikom uređivanja pretpostavki za njihovo postavljanje odnosno građenje. Pored toga, Predlog Zakona nije usklađen sa Zakonom o lokalnim komunalnim taksama, kojim je propisano da se za postavljanje predmetnih objekata plaća lokalna komunalna taksa, a što Predlogom Zakona nije utvrđeno kao jedan od uslova za postavljanje ove vrste objekata. Imajući prethodno u vidu, ove objekte treba vratiti, tamo gdje prirodno pripadaju, u nadležnost lokalne samouprave i dati opštinama ovlašćenje da bliže urede uslove i način postavljanja ovih objekata, kao što je oduvijek i bilo.
  • Predlogom Zakona su utvrđeni poslovi lokalnoj samoupravi koje se odnose na zajedničko komunalno opremanje, koje obuhvata i pripremu za komunalno opremanje, pri čemu nijesu utvrđeni prihodi iz kojih će se vršiti ovo opremanje. Radi stvaranja jasne slike u pogledu obaveze koje opštine imaju po ovom osnovu, Odbor je posebno ukazao na projekcije troškova koje će opštine imati samo po osnovu izgradnje deponija, odnosno objekata za odstranjivanje otpada u narednom periodu kao samo jednom segmentu u zadovoljavanju zahtjeva Pregovaračkog poglavlja 27, na čemu je veliki fokus Evropske komisije. Prema projekcijama Državnog plana upravljanja otpadom, opštine će za operativne troškove izgradnje ovih objekata bez amortizacije morati da izdvoje cca 22,5 mil.€. Pored toga, Predlogom Zakona se od obaveze plaćanja naknade za uređenje oslobađaju investitori koji grade u komunalno opremljenim zonama, te se samim tim onemogućava izvor prihoda za otplatu kreditnih zaduženja za pokriće troškova komunalnog opremanja tih zona. Takođe, Predlogom Zakona nije definisan izvor sredstava za rekonstrukciju (obnavljanje i/ili modernizaciju) postojeće infrastrukture. Ovakva rješenja su neprihvatljiva, imajući u vidu opredjeljenje Vlade Crne Gore koja razvoj infrastrukture vidi kao jedan od stubova ekonomske politike. Rješenja kojima se uređuje finansiranje komunalnog opremanja građevinskog zemljišta su veoma štura, tako da nijesu dati odgovori na mnoga pitanja poput:
  • Da li se naknada za uređenje utvrđuje na godišnjem nivou ili jednom za vrijeme važenja Plana generalne regulacije Crne Gore (PGRCG), a to je 10 godina?
  • Ako se naknada utvrđuje jednom u 10 godina, na koliko rata se ista obračunava: jednokratno, 10 godišnjih ili 120 mjesečnih rata?
  • Šta se dešava sa obavezom plaćanja naknade ako u 10-godišnjem ciklusu dođe do prometovanja zemljišta odnosno do promjene vlasnika koji je bio obveznik naknade?
  • Šta se dešava sa naknadom ako prije isteka roka važenja PGRCG dođe do njegove izmjene kojom se poveća angažovanje kapaciteta komunalne infrastrukture?
  • Da li se naknada ubira u sljedećem 10-godišnjem ciklusu PGRCG?
  • Da li se naknada uvodi kada u opremljenim zonama treba da se izvrši rekonstrukcija/zamjena komunalne infrastrukture?

Odgovori na ova i mnoga druga pitanja dati su u Studiji zemljišne politike, a koji su svoju materijalizaciju morala naći u tekstu predmetnog zakona. Kompleksnost ove materije ukazuje na potrebu da se zemljišna politika uredi posebnim zakonom!

Imajući prethodno u vidu, opravdano se može konstatovati da se ovakvim zakonskim rješenjima narušavaju osnovni principi Zakona o finansiranju lokalne samouprave odnosno Preporuke (2005) br. 21 Savjeta Evrope. Pored toga, predložena rješenja ne korespondiraju smjernicama datim u Studiji zemljišne politike koju je Vlada Crne Gore usvojila u julu 2016. godine, kojom je utvrđena naknada za građenje, kao izvor prihoda za pokriće troškova tzv. osnovnog komunalnog opremanja i komunalni doprinos, kao izvor prihoda za pokriće troškova komunalnog opremanja ostalom komunalnom infrastrukturom i objektima.

  • Potrebno je utvrditi vlasništvo kao polaznu paradigmu planiranja, a promjenu vrijednosti zemljišta nakon usvajanja plana kao osnovni princip. Naime, u praksi se često dešava da se, donošenjem planskog dokumenta, jednoj urbanističkoj parceli značajno poveća tržišna vrijednost, dok se susjednoj/susjednim znatno umanji što otvara mogućnost raznim zloupotrebama. Da bi se takve situacije svele na odnos potrebnog i mogućeg, treba utvrditi obavezu obrađivaču planskog dokumenta da vlasniku zemljišta kojem je značajno umanjena vrijednost naknadi pretrpljenu štetu. S druge strane, dosljednim sprovođenjem poreske politike daće se odgovor za vlasnike zemljišta kojima je značajno povećana vrijednost. Navedenim ograničenjem u pogledu mogućnosti umanjenja vrijednosti zemljišta usvajanjem novog planskog rješenja uvodi se princip materijalne odgovornosti obrađivača plana za štetu koju pričini korisnicima prostora. Zbog toga je predloženo da se kao načelo planiranja prostora propiše princip zabrane povećanja vrijednosti zemljišta na račun vrijednosti susjednog zemljišta ili objekata.

Ovakvi korektivni faktori nedostaju u postojećem sistemu planiranja prostora, zbog čega je neophodno utvrditi ovakve odredbe kako bi se doprinijelo racionalnijem korišćenju prostora kao najvrijednijeg resursa kojim raspolaže lokalna samouprava.

  • Legalizacija sama po sebi predstavlja pravni nonsens, jer se propisom utvrđuju pravila po kojima će se retroaktivno „ozakoniti“ radnje i postupanja, koje su u prethodnom periodu, pa i u periodu sprovođenja procesa legalizacije i dalje nezakonite, pa čak predstavljaju i biće krivičnog dijela. S druge strane, kako je impozantan broj nelegalnih objekata značajno ugrozio prostor kao ograničeni resurs i finansijsku stabilnost lokalnih samouprava, Zajednica opština podržava, pa čak je u ranijem periodu u više navrata i inicirala donošenje propisa kojim će se stvoriti preduslovi da se ovaj problem počne rješavati. Međutim, ova materija sama po sebi obesmišljava cilj i svrhu Zakona o planiranju i igradnji koji treba da se bavi strateškim planiranjem i iskorišćavanjem ograničenih resursa prostora na, prije svega, profesionalan i stručan način, te sa tog razloga ne smije biti predmet ovog zakona, jer podriva njegovu suštinu.

Pored toga, šalju se javnosti dvije negativne poruke:

  • sve jedno je graditi legalno ili nelegalno,
  • legalizacija će uvijek postojati dok postoji plansko građenje – što je baš suprotno od poruke koju Država (kako centralni, tako i lokalni nivo vlasti) treba da pošalje nelegalnim graditeljima i uzurpatorima prostora (i ne rijetko zemljišta u državnoj svojini): „Priznajemo propust koji smo nečinjenjem u prethodnom periodu napravili. Zbog našeg udjela u svemu tome, omogućićemo nelegalnim graditeljima da svoje objekte legalizuju u ograničenom vremenskom periodu. Posle toga povlačimo crtu – LEGALIZACIJE VIŠE NEĆE BITI!“

U suprotnom, postoji bojazan da će opredjeljenje da se pravila za zakonito građenje i ozakonjavanje nelegalne gradnje uređuju jednim propisom, čak dovesti do naglog porasta broja nelegalnih objekata.

U cilju sprečavanja ekspanzije građenja suprotno zakonom utvrđenim uslovima, Odbor za prostorno planiranje Zajednice opština ističe da je umjesto rušenja objekata ili pečaćenja gradilišta, što je praksa pokazala da ne dovodi do željenih rezultata, potrebno uvesti novčane sankcije (penale) u visini tržišne vrijednosti svakog izgrađenog (u slučaju kada se gradi bez tehničke dokumentacije), odnosno prekoračenog m2 izgrađenog objekta (u slučaju kada je tehnička dokumentacija izrađena u skladu sa urbanističko-tehničkim uslovima, odnosno planskim dokumentom; kao i u slučaju kada tehnička dokumentacija nije izrađena u skladu sa urbanističko-tehničkim uslovima, odnosno planskim dokumentom). Tako bi se postiglo da investitor nema ekonomski interes da protivpravno gradi, što bi u potpunosti obesmislilo nastojanja nelegalnih graditelja da na ovaj način ostvare dobit.

Pored toga, kako je plaćanje obaveza u pogledu komunalnog opremanja nelegalnih objekata uređeno u kontekstu poglavlja koji se odnosi na zakonite graditelje, predlagač zakona je „nagradio“ sve nelegalne graditelje koji su svoje objekte izgradili u zonama koje su komunalno opremljene (od kojih pojedine nijesu ni bile komunalno opremljene u trenutku vršenja radnje nelegalne gradnje), a na teret budžeta jedinica lokalne samouprave koje su u prethodnom periodu izdvajale sredstva iz kreditnih zaduženja da bi komunalno opremale predmetne zone.

  • Ukidanje građevinske i upotrebne dozvole kao upravno pravnih akata predstavlja radikalni reformski potez. Osnovano se postavlja pitanje zrelosti našega sistema da iznese reformu ovolikih razmjera. Ne zanemarujući neophodnost reforme u oblasti prostornog planiranja i izgradnje, Odbor za prostorno planiranje ukazuje na potrebu prethodnog uspostavljanja jake kadrovske infrastrukture i to, prije svega, u inspekcijskom nadzoru, koja bi bila sposobna da nosi ovakva zakonska rješenja.
  • Zbog izmjena koje će u organizacionom, reorganizacionom, infrastrukturnom, tehničkom, stručnom, finansijskom i dr. smislu uticati na društvo u cjelini, Odbor smatra da je neophodno da se utvrdi odložena primjena zakona u trajanju od najmanje 12 mjeseci, dok se za izmjene koje imaju fiskalni uticaj odloženu primjena, u svakom slučaju mora vezivati za 1. januar kao početak fiskalne godine. Naravno, predlagač može procjeniti da se pojedine odredbe, koje nemaju značajan reorganizacioni uticaj, počnu primjenjivati od dana stupanja na snagu zakona.
  • Predlogu Zaaona nedostaje finansijska analiza Naime, obzirom na značajne predložene reforme, nije jasno kako se očekuje da će se isto odraziti na postojeće organizacije kako državne, tako i lokalne uprave. U prvom redu, navedeno se odnosi na kadrovska rješenja, kao i na fiskalitete lokalnih samouprava koji se po predlogu ovog zakona smanjuju. Za svaku dalju raspravu je neophodno uraditi detaljnu finansijsku analizu sprovođenja ovog zakona. Nije jasno da li će uvođenjem ovog principa reformi, opštine suočiti sa problemom rješavanja tehnoloških viškova, ili  se pak  i u navedenom smislu planira reorganizacija formiranjem nadzornih službi na lokalnom nivou.

Pored ovih načelnih primjedbi, Izjašnjenje sadrži niz pojedinačnih primjedbi koje imaju za cilj utvrđivanje kvalitetnih zakonskih rješenja u oblasti uređenja prostora i izgradnje objekata.

Vlada Crne Gore je 27. aprila 2017. godine utvrdila Nacrt Zakona o planiranju i izgradnji i stavila ga na javnu raspravu u trajanju od 40 dana. To je svakako dobra prilika da se opštine i nadležni organi i tijela Zajednice opština uključe u proces javne rasprave i daju kvalitetne primjedbe i predloge koji će doprinijeti da se unaprijedi tekst Nacrta Zakona i obezbijede rješenja koja će biti funkcionalna i primjenljiva u praksi.