Zajednica opština je 21. decembra 2023. godine podnijela Inicijativu Ustavnom sudu zbog očiglednih nezakonitosti Granskog kolektivnog ugovora za stambeno-komunalnu djelatnost u odnosu na privredna društva čiji su osnivači lokalne samouprave.

Inicijativa je upućena na osnovu zaključka Upravnog odbora Zajednice opština sa 41. sjednice održane 17.11.2023. godine. Upravni odbor čine gradonačelnici i predsjednici svih 25 jedinica lokalne samouprave.

U Inicijativi je navedeno da je zaključivanjem spornog granskog kolektivnog ugovora za stambeno-komunalnu djelatnost, na način i u tekstu kako je to učinila Vlada Crne Gore, povrijeđen Ustav Crne Gore, a prvenstveno odredba člana 113 stav 2 kojom je propisano da pravo na lokalnu samoupravu obuhvata pravo građana i organa lokalne samouprave da uređuju i upravljaju određenim javnim i drugim poslovima na osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.

Pored Ustava, povrijeđen je i član 3  Evropske povelje o lokalnoj samoupravi koji sadrži identičnu odredbu, a takođe i  Zakon o lokalnoj samoupravi (član 181) i Zakon o radu (član 184 stav 2 tačka 5).

Princip ustavnosti i zakonitosti, kako je utvrđen članom 145-148 Ustava Crne Gore, podrazumijeva da zakon mora biti saglasan sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima a drugi propis mora biti saglasan sa  Ustavom i zakonom. To znači da se svaki propis (a granski kolektivni ugovor to svakako jeste)  donosi  na osnovu zakonskog ovlašćenja, u granicama sadržanim u zakonu, da ga mora donijeti nadležni organ u postupku predviđenom za njegovo donošenje i da postaje opšteobavezan kada se na odgovarajući način objavi i kada stupi na snagu.

Prilikom zaključivanja osporenog granskog kolektivnog ugovora Vlada se pozvala na član 184 stav 2 tačka 5 kojim je propisano da Vlada zaključuje kolektivne ugovore za državne organe i organizacije i organe lokalne samouprave. Međutim, subjekti koji se na lokalnom nivou bave stambeno-komunalnom djelatnošću (na koje bi se sporni granski kolektivni ugovor uslovno mogao odnositi)  su privredna društva čiji je osnivač opština i nemaju svojstvo organa lokalne samouprave. To jasno proizilazi iz odredbe člana 29 stav 1 tačka 2 i stav 2 Zakona o lokalnoj samoupravi kojim je propisano da organi lokalne samouprave osnivaju privredna društva radi obezbjeđivanja vršenja poslova iz svoje nadležnosti (u daljem tekstu: javne službe) i da se javne službe mogu osnivati ako je obavljanje djelatnosti nezamjenljiv uslov života i rada lokalnog stanovništva, a zadovoljenje potreba građana u tim djelatnostima se ne može kvalitetno i ekonomično obezbijediti privatnom inicijativom ili na drugi način.

Iz izloženog je jasno da sporna odredba člana 184 stav 2 tačka 5 Zakona o radu ne sadrži valjan pravni osnov da Vlada zaključi kolektivni ugovor za skupštinu opštine i predsjednika opštine kao organe lokalne samouprave koji će zapravo suštinski obavezivati druge pravne subjekte – lokalna privredna društva. Naprotiv, osnov za zaključivanje ovog ugovora bi bio član 184 stav 2 tačka 2 kojim je propisano da Vlada zaključuje kolektivne ugovore za privredna društva koja je ona osnovala, a za ostala privredna društva – ugovor zaključuje osnivač. U konkretnom slučaju, za svako opštinsko privredno društvo ponaosob treba da se zaključi kolektivni ugovor između reprezentativnog sindikata i te opštine.

Budući da ga je ipak zaključila, Vlada je zapravo preuzela nadležnost koja joj ne pripada, tj. uredila materiju iz nadležnosti lokalne samouprave bez pravnog osnova, suprotno članu 113 stav 2 Ustava Crne Gore, članu 3 Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i suprotno gore navedenim odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi koje opštini jemče pravo na uređivanje i upravljanje javnim poslovima za koje je nadležna.

Osim toga, u pravnom osnovu spornog kolektivnog ugovora, koji bi po pravilu morao da sadrži zakonsko ovlašćenje Vlade za njegovo zaključivanje,  pogrešno su navedene i odredbe člana 24 stav 1 i 6 Zakona o zaradama zaposlenih u javnom sektoru kojim je propisano:

„Koeficijenti za zarade zaposlenih iz člana 2 stav 1 tač. 4, 5 i 6 ovog zakona, zavisno od nivoa kvalifikacije obrazovanja, složenosti poslova, odgovornosti ili drugih elemenata bitnih za vrednovanje određenog posla, utvrđuju se kolektivnim ugovorom ili drugim aktom uz saglasnost Vlade, po prethodno pribavljenom mišljenju Ministarstva (finansija).

Zarade rukovodećih lica u subjektima iz člana 2 stav 1 tač. 4, 5 i 6 ovog zakona utvrđuju se u okviru Grupe poslova B i C, a ne više od Podgrupe B 9 iz člana 22 stav 1 ovog zakona, u skladu sa kolektivnim ugovorom, uz saglasnost Vlade.“

Iz sadržine ovih odredbi jasno je da su u pitanju materijalne odredbe a ne odredbe o nadležnosti. Kao takve, ne mogu predstavljati pravni osnov za zaključivanje ugovora. Ovo jer u suštini regulišu vrstu akta kojim se utvrđuju koeficijenti za zarade određenih kategorija zaposlenih u opštini, između ostalih i u privrednim društvima koje osniva opština, kao  i proceduru u kojoj je trebalo donijeti granski kolektivni ugovor  za stambeno-komunalnu oblast na lokalnom nivou. 

Dakle, Vlada nije mogla zaključiti granski kolektivni ugovor u stambeno-komunalnoj oblasti u dijelu koji se odnosi na lokalni nivo, već je mogla samo da da saglasnost na ugovor koji je već zaključen između legitimnih socijalnih partnera, po prethodnom mišljenju Ministarstva finansija.

U članu 2 spornog kolektivnog ugovora  propisano je da se  primjenjuje na zaposlene i poslodavce u Crnoj Gori koji obavljaju stambeno-komunalnu djelatnost.

 Iako u toj odredbi ne piše izričito da se primjenjuje na lokalnom nivou, iz njene sadržine nesumnjivo proizilazi i njen pravni opseg koji se proteže na sve subjekte koji se bave tom vrstom djelatnosti, uključujući i one čiji je osnivač opština. Nesporna namjera potpisnika ugovora da njime, suprotno Ustavu i zakonu, obuhvate i privredna društva čiji je osnivač opština jasno je artikulisana u članu 23 stav 2, 24 stav 2 i 34 stav 1 alineja 1 tog ugovora.

Kako se procjenjuje da će primjena osporenog Granskog kolektivnog ugovora dovesti do povećanja troškova poslovanja za zarade do preko 10 miliona eura godišnje, što će ugroziti redovnost poslovanja, ali i mogući opstanak pružalaca usluga koje su po članu 2 Zakona o komunalnim djelatnostima nezamjenjiv uslov života i rada građana, privrednih i drugih subjekata, Zajednica opština je od Ustavnog suda zatražila da prioritet u razmatranju Inicijative.